《关于在我国全面推行水污染物排放许可证制度的建议》 2014-03-31
排污许可证制度是国际通行的一项环境管理基本制度，其目的在于明确排污单位在污染物排放活动过程中应当遵守的规定，以实现排污单位日常生产阶段的排污行为控制。排污许可证是环境管理部门所颁发的、赋予组织和个人排放污染物权利的凭证。目前，美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯以及我国的香港、台湾地区等均已对水污染物排放行为实行排污许可证管理。然而，目前我国排污许可证制度的实施效果并不尽如人意。有的地方把发放许可证作为应付环保部门检查的摆设，有的地方只管发证而忽略证后管理，有的地方甚至仅把该制度视为一项权宜之计。由此导致了这项重要的环境管理制度并未像“环境影响评价”等制度，在我国的环保政策体系中发挥应有的核心作用，也未与总量控制及减排等国家环境保护的战略行动相关联，成为“用之不武、弃之可惜”的一项“鸡肋”制度。基于“十一五”和“十二五”期间，水专项监控预警和政策主题相关课题开展的研究和试点示范成果，总结了我国水污染物排放许可证制度实施现状和主要存在的问题，并就如何完善该项制度提出了相关政策建议。
一、水污染物排污许可证制度的实施现状
我国水污染物排污许可证制度确立于上世纪八十年代。1988年，原国家环保局发布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》，对排污申报登记制度及在此基础上实施的排放许可证制度作出了相关规定，并确定了上海、北京等18个城市为水污染排放许可证试行地区。1989年《水污染物防治法实施细则》规定对企业事业单位向水体排放污染物实施排污许可证管理，进一步确立了其法律地位，但在《水污染防治法》中，这一制度未被提及。1994年，原国家环保局宣布试点工作结束，开始在所有城市推行排污许可证制度，此后一些省市在地方法规中对这一制度有所涉及。1995年国务院《淮河水污染防治条例》规定淮河流域的重点排污单位须申领排污许可证，并保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标。2000年修订的《水污染防治法实施细则》规定，地方环保部门应根据总量控制实施方案发放水污染物排放许可证。2001年原国家环保总局发布的《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》规范了淮河、太湖流域的水污染物许可证管理。2008年，新的《水污染防治法》第二十条规定国家实行排污许可制度，正式确立了其法律地位，为我国水污染物排放许可证制度提供了原则性的法律保障。
自上世纪八十年代起，我国一些地方政府开始逐步推行排污许可证制度。在这20年里，通过分区、分点的试点，在各地逐步推广，具备地方立法资格的省市已经对此作出了专门的立法。目前我国31个省、自治区、直辖市中，已有20多个省（包括直辖市）专门针对排污许可证制度制定了暂行办法或暂行规定。如2010年实施的《浙江省排污许可证管理暂行办法》，2011年实施的《江苏省排放水污染物许可证管理办法》和2013年实施的《甘肃省排污许可证管理办法》。
总体上，我国排污许可证制度实施状况不够理想，离预期目标还有很大差距。主要表现在：各地发证工作整体上推进不力，进展缓慢；企业对排污许可证不够重视，其作用和影响有限；许可证实施尚未对区域水环境质量改善发挥直接作用。但是，也积累了一些有益的试点经验。例如，根据《浙江省排污许可证管理暂行办法》和相关实施细则要求，企业不但要依法持证排污，还要对主要污染物排放总量和排放浓度进行有效控制。环保部门在监管中一旦发现排污单位有违法行为，将记录在排污许可证副本上。同时，推行排污许可证制度为总量减排政策的有效执行提供了支撑。把总量控制制度纳入排污许可证管理，既可以通过技术手段将污染物排放指标和污染减排任务层层分解到具体的排污单位，又可以通过法律法规形式和经济手段对企业的违法行为进行约束和处罚，对督促企业加快实施污染减排、确保完成污染减排约束性目标具有重要意义。截至2010年，浙江省已有4万余家企业进行了排污申报登记，环保部门向其中约1.5万家发放了排污许可证，为“十一五”总量控制目标的完成起到了重要保障作用。排污许可证提升了环境准入门槛，给现有重污染企业造成一定压力，在一定程度上促进产业结构转型升级，对调整污染企业布局和淘汰落后产能起到了一定的引导和刺激作用。
二、我国水污染物排污许可证制度存在的问题
我国水污染物排放许可证制度实施20多年，虽然取得一定成效，但整体效果欠佳，未实现预期目标，实施过程中暴露出许多问题。
（一）排污许可证制度缺乏上位法规范，未能作为点源控制的核心政策存在
目前，国内排污许可证制度对排污许可证实施的过程和细则没有做出明确规定，导致各地按照各地的理解自行制定管理条例。原国家环保总局曾于2008年拟定了《排污许可证管理条例》（征求意见稿），但至今仍未见正式法规出台。虽然现行的法律法规明确了要实行排污许可证制度，并禁止无排污许可证的排污行为。但在“法律责任”条款中缺失相应的约束手段，对逾期拒不改正、拒不领证的行为没有制约措施。同时，由于缺乏上位法规，在实际操作中，地方环保局在管理过程中无法明确环境管理部门和企业各自的责任和权利，以及对违规企业的处罚权利和权限。
作为点源控制重要手段之一的排污许可证制度没有被当作点源排放管理的核心政策，且缺乏系统的顶层设计，导致现有的点源控制政策实施效果有限，政策目标难以全面实现。如排污收费制度在筹措环境保护资金方面曾经发挥了重要的作用，但在市场经济时代，其筹措资金的功能逐渐减弱，而排放控制功能由于制度设计方面的缺陷，如缺乏对地方政府管理职能部分失灵的考虑，效果十分有限；环评和“三同时”制度只能保证新污染源投产前具备达标排放条件，但不能保证投产运行后连续达标排放；排污申报登记制度定位不明确，只要求提供排放数据，缺乏依据，难以核查，也缺乏后续制度对其排放情况实施监督核查；总量控制是基于水质的排放控制，前提是“所有点源均已达到基于技术的排放标准”，但没有规范严谨的排污许可证制度，总量控制的实施缺乏基础。由于缺乏许可证的统领，导致各个政策之间存在冲突或重叠，分散、孤立地执法造成了排放信息质量差，增加了管理成本。
（二）排污许可证制度缺乏操作层面的技术规范
国家层面上的排污许可证制度不够完善。在法律法规方面，《水污染防治法》提到排污企业在排放污染物时执行排污许可证制度，但并没有出台排污许可证的具体实施办法。《水污染物排放许可证管理暂行办法》虽然较详细地设定了排污许可证的登记申报、发证申请、监督管理还有部分罚则，但其设定相比于现今环保事业的发展已经明显落伍，支持不了目前重点源的排污许可证管理工作。而2008年发出的《排污许可证管理条例》目前仍然处于征求意见稿的状态。各地出台的排污许可证管理办法也仅仅是上位政策在一定程度上的衍生，并没有明确排污许可证管理体系中的具体细节。如：在大多数地区的政策文件中，对排污单位的实际排放量以何种方式进行核定与统计缺乏明确的说明；实际排放量核定是否按月或按年进行，监测数据法、排放系数法、物料衡算法等不同方法分别在何种情形下采用，对同一企业是否需要采用不同方法进行相互校核等等。
在具体操作上，排污许可证发放时间滞后。从国外经验来看，排污许可证制度应当是环境管理部门的事前调控措施，由环境保护部门对申请企业的条件、资格进行审核，并决定是否准许其从事特定的排污活动，对于企业不经许可而进行排污的行为应视为违法并进行处罚。而目前排污许可证制度基本上是作为一种事后的许可，排污企业只是根据自身需要在污染物排放之后向环保部门申报登记，同时由于环保部门对企业申报的排污指标没有进行实质性的审查，很多以不超环评批复量为依据，使得排污许可量比较宽松。因此，排污许可证在实践中根本不具有权威性。
整体上，排污许可证制度实施的技术要求比较复杂，涉及总量核算、许可证分配、基于监测监管的核定、许可证交易等各个方面，但是迄今为止，相关技术规范仍未公布。
（三）排污许可证总量核算不规范，无法支撑总量减排
缺乏权威的核定与统计体系是许可证制度实施的主要瓶颈。现有排放控制政策无法做到排放数据的“有依据、可核查”。排污申报制度缺乏与其他制度的配合，排污申报数据无有效核查手段，数据质量没有保证；环境统计作为计划经济体制下的常规手段，没有与时俱进，已不能满足市场经济体制下的污染源管理。例如，许可证管理中污染源需要按日甚至按小时的连续达标，而目前的环境统计是按照年、半年或季进行，不能核查污染源小时或日时间尺度的达标情况。缺乏权威、规范的核定与统计体系，造成核定工作随意性较大，排污单位准确的排放信息难以获知，因而难以判断其年度排放量是否超过许可排放量，超许可排放量处罚难于执行。在全面改进核定体系之前，江苏省率先推广的排污权有偿使用政策由于明确了需要购买的排污份额，使企业能较为准确地申购排污许可。
由于排污许可证制度未能实现整合各项政策中污染物排放量核定与统计体系的功能，造成排污收费、排污权有偿使用与交易、环境统计等多套统计体系并存，不仅因重复统计而耗费不必要的资源，同时也因各统计体系核算方法不完全一致而引起数据的混乱。例如，通过江苏省昆山市企业各套数据对比发现，同一企业的排污收费、排污权有偿使用与交易、环境统计数据均存在较大差异，对于大多数企业而言各项制度的核算结果并不一致。其次，总量减排全口径核算主要采用排污系数法核算实际排污量，与其他核定体系所采用的监测数据法在计算方式和引用参数上有较大差别。同时，在工作程序上，总量减排全口径统计采用重点污染源填报、环境保护行政主管部门审核的方式。由于前者主要采用监测数据法对实际排放量进行计算和填报，而后者审核采用排污系数法，可能因计算方法不一致而造成部分企业存在两套不同的数据，降低了总量减排全口径数据的准确性。
（四）排污许可证处罚规定不具体，缺乏威慑力
目前，各地排污许可证制度中超污染物排放标准或许可排放量排污的处罚主要依据“不按照排污许可证规定排放污染物”的规定进行，处罚内容主要包括责令限期整改和罚款。其中，罚款额度仅给出范围，而并未直接与超标排放浓度、超过许可排放量的实际排污量直接挂钩。虽然在处罚执行过程中，环境保护行政主管部门会根据排污单位违法情节严重程度对罚款额度进行裁量，但由于自由裁量权较大，对于不同排污单位进行处罚时并不存在统一、明确的裁量标准，执法公平性不足。同时，由于罚款存在总体性的上限，对持续违法排污行为，环境保护行政主管部门仅能够进行一次处罚，造成排污单位违法时间越长，超标或超许可排放量排放越大对其越有利，威慑力度有限。此外，排污单位同时超标、超许可排放量排污时，两项处罚合并执行或分开执行也并不清晰，处罚可操作性较差。
可以说，现有的执行力度基本上不具有威慑性。例如，目前太湖流域对违反排污许可证制度行为的处罚力度相对较轻，《江苏省排放水污染物许可证管理办法》对于排污单位不按照排污许可证或者临时排污许可证的规定排放污染物的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，并处1万元以上5万元以下罚款；情节严重或者逾期不改正的，依法吊销排污许可证或者临时排污许可证。虽然有相关处罚规定，但处罚额度较低，责罚不相当，使得一些企业宁愿以罚款来换取非法排污。同时，在实践中对超证排放处罚不严格，甚至不处罚的现象较多，使得有些企业没有按照许可证的规定进行排污。
三、推进排污许可证制度实施的几点建议
（一）加快排污许可证制度的立法和技术规范制定
尽快制定《水污染物排放排污许可证条例》,明确排污许可证制度的目标和地位、排污许可证的发放范围、设计排污许可证制度的管理机制和体制，以及信息、资金、监测核查和问责处罚机制的目标与原则。
加快制定许可证制度实施的技术规范或导则。一是制定许可证实施技术规范体系。包括许可证的申请、评估、审批、核查和问责等方面，具体到各个环节需要提交的材料清单，各种材料所需要满足的要求等。二是制定监测方案设计导则。根据行业和污染物排放特点，按照现有规范，结合管理需求和监测能力，制定监测方案。监督性监测方案的设计应基于企业自我监测，聚焦于该点源排放的薄弱环节，在保证确定性的基础上，实现监测费用的有效性。三是制定企业排放总量核算技术规范。应在国家及地方层面的《排污许可证管理办法》及其细则等管理文件中规定，“持有排污许可证的排污单位，根据环境统计制度中污染物年度实际排放量核算结果确定其年度排放量”。将排污申报登记制度与排污许可证年审进行整合。将排污申报登记与排污许可证年审合并进行，整合《排污许可证年度报告表》与《排放污染物申报登记表》内容，避免排污单位的重复填报和环境保护行政主管部门的重复审查。
（二）整合排污许可证制度和其他点源排放控制政策
排污许可证制度应贯穿企业生存周期的全过程，其管理核心应是将排污者应执行的有关国家环境保护的法律、法规、政策、标准、总量削减目标责任和环保技术规范性管理文件等要求具体化，落到实处，有针对性地、具体地、集中地明确到每个排污者的排污许可证上，实施一证式排污管理，一本排污许可证能联系企业建设、生产、污染控制、现场监理等环境管理的全过程。因此排污申报、总量控制、排污交易、排污收费、排污口设置规范化、限期治理及清洁生产强制审核等环境管理制度都应体现在排污许可证当中，同时在现行环境保护法律框架下有机衔接环评审批、三同时验收，整合环境监督执法检查、环保监督员管理、环保设施运行监管管理等方面的规定，形成便于长效监督管理、便于操作的相对集中的环境管理制度，这也完全符合中央要求减轻企业负担的要求。
（三）基于总量和容量核算，分阶段推进排污许可证制度
由于基于容量和总量控制前提下的排放许可分配基数差别很大，建议分阶段推进排污许可证制度。在前期，如2020年之前，仍然采用基于总量的许可证分配办法。在此之后，通过较长时间试点获得的技术储备，结合TMDL等技术，基于流域水环境质量目标摸清各地可以排放的实际污染物总量，在此基础上制定基于容量核算的许可证分配方案，并在环境保护部的相关管理办法中明确这一基本原则。
基于总量核算的许可证分配办法，根据在辽宁的试点经验，新、改、扩建建设项目的许可排放量可参考项目环境影响评价中预测的年污染物排放总量，并参照环境保护工程竣工验收报告中监测数据进行修正。对现有排污单位，建议根据环境影响评价、环境保护工程竣工验收数据确定排水量，并与近三年排水量监测数据进行对比。若与这些数据有较大出入，则由环境保护行政主管部门结合现场检查及历年监测数据等重新确定，必要时可要求排污单位提供相关信息。在确定排水量后，基于排污单位执行的国家或地方污染物排放标准计算得到最终许可排放量。在实施了排污权有偿使用与交易的试点地区，通过以上方式得到初始许可排放量，以界定排污单位排污权最大允许申购量，在有偿使用或交易过程完成后，环境保护行政主管部门根据通过审批的排污单位申购或交易量确定其最终许可排放量。
（四）提高现有监测与监管能力，满足许可证核查要求
即使在发达地区，自动监测体系仍然不完善，并且数据质量也有较大的争议。在东部发达地区，平均一个监察大队工作人员可能管理超过300家企业。所以整体上现有的监测监管能力不能满足许可证核查的管理要求，这是许可证制度推行的主要瓶颈之一。最为有效的办法是将统计数据与许可证数据一体化，这样会大大推动许可证数据的获取，并提高准确性。具体手段上，要做到：
调整环境统计数据的统计方法。对在线监测设备正常运行且符合数据有效性要求的排污单位，排污数据以在线监测浓度月平均值与月排水量相乘得到；对不具备在线监测数据，或已有在线监测数据无法达到有效性要求的排污单位，排污数据以月度监督性监测浓度平均值与月排水量相乘得到。而对缺乏可用监测数据的排污单位，可采用物料衡算或产排污系数方法进行计算。基于环境统计确立实际污染物排放核定体系。由于环境统计数据的权威性较强，建议将排污许可证制度实际污染物排放核定体系与环境统计体系相对接，以整合现存的排污申报、排污收费、排污权有偿使用与交易等多套统计数据，形成统一的实际排放量核定统计体系。
（五）强化排污许可证制度中有关处罚条款
显而易见，短期内我国环境监测和监管能力还难以一步到位。除了开放相关的监测市场，引入第三方环境监测服务之外，加大处罚力度是短期内迫使企业更加守法，按照排污许可证要求进行技术改造、排污和监测的有效措施。例如，将逐日处罚手段应用于许可证管理可明显增加企业违法成本，真正使许可证成为环境污染控制的核心政策。除此之外，建议许可证由目前的无偿发放转为有偿购买，强化环境容量是一种资源的理念，可以促使企业合理排污。有偿的许可证也为排污交易提供合理的交易对象，也可以提升区域环境污染控制的整体效率。
（六）建立基于许可证的污染源动态管理系统
推行基于许可证的排污台账信息化，录入排污单位污染物排放浓度及排水量监测数据，实现月度实际排污量计算，并汇总形成季度、年度排污量以备查询，同时满足各项制度的需要。其中，监测数据的录入与现有的在线监测体系进行衔接，利用现有的在线监测设备与各级环境保护行政主管部门之间的联网，实现排污单位监测数据的实时传输与监控。最后，依托该信息平台每年度对许可排污量、实际排污量进行对比，以判定是否需要执行超总量处罚，从而形成系统、动态的污染源管理系统。
